行业动态

PPP立法宜早不宜晚 

25/07.2016 经济日报(记者:曾金华)

日前,我国经济交出了半年成绩单,民间投资依然不能乐观。而今年以来,我国也采取多种措施引导资金进入实体经济。在这样的大背景下,投资回报相对稳定的政府与社会资本合作(PPP)模式有望成为吸引民间投资的主流。

中共中央、国务院近日印发的《关于深化投融资体制改革的意见》提出,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力,并明确“鼓励政府和社会资本合作”。这份文件还提出,完善与投融资相关的法律法规,依法保护各方权益,维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。日前召开的国务院常务会议也强调,加快推进政府和社会资本合作领域立法进程。

PPP在我国算是比较新的事物,在各地实践中已展现出较强活力,但也暴露出一些问题。比如,政策衔接配套不足、社会资本参与度不高,一些地方操作不规范,等等。随着PPP项目向纵深发展,尤其到了后续移交或回购阶段,或许还会有更多的问题凸显出来。而要想规范并解决这一系列问题,还要依靠完善的立法与政策。虽然现有的合同法、政府采购法、招投标法等能规范PPP涉及的一些法律关系,但这些法律法规较为分散,针对性不强,且无法全面涵盖PPP的有关问题,更是没有形成完善的顶层设计和规范。

PPP项目特许期长,一般有10至30年,期间涉及复杂的法律关系,各方都面临着较大的风险和不确定性。不少地方推广PPP“叫好不叫座”、社会资本参与度不高,也与此相关,导致各方对合作信心不足。况且,从各地实践来看,PPP项目也已经遇到一些法律难题。比如,特许经营权的授予方式与现行土地使用权的出让制度存在矛盾,资产、经营权转让价格的确定与国有产权转让制度发生冲突等,这些问题都需要通过立法来化解。此外,政府和社会资本的权责利分配也有待法律明确,以此增强预期、减少不确定性,使各方都能在法律的框架内充分展开合作。

因此,只有用完善的法律保障合作各方的合法利益,PPP项目才能够顺利推进,公共服务的有效供给才能得到保障。值得注意的是,PPP涉及多个方面、多种性质的法律关系,立法难度不小,需要秉持科学严谨、全面规范的原则。在我国,PPP项目的很多做法还没有定型,如何规范、有效运行还需进一步探索。同时,PPP涉及的财政风险和债务管理、用地招拍挂、物有所值评价、社会资本退出、会计税收、信息披露等,还需要对现有法律、政策进行梳理,处理有关冲突规定,建立新的规则体系。

当然,虽然目前立法上还不完善,但不意味着各地推行PPP可以忽视规范运作。相反,各地在推行这一模式的过程中,应始终坚持法治意识和契约精神,切实遵守现行相关法律及政策,加强规范和监管。

总之,PPP的进一步发展呼唤良好的顶层设计和法律环境。相关部门应合力推动PPP立法进程,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,实现立法和改革决策相衔接,以更好的法治环境更大激发社会投资活力,使PPP在我国经济社会中发挥更大作用。

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